درآمد

در بخش نخست مقاله بخش «کلیات» و «حقوق ملت ایران» در متمم قانون اساسی مشروطه‌ی ایران را بررسی کردیم و اصلاحات پیشنهادی را ارائه دادیم. در بخش دوم مقاله، اصول مرتبط با قوه‌ی قانون‌گذاری (مجلس شورای ملی و مجلس سنا) و قوه‌ی اجرایی (حکومت) را بررسی و بازنگری کردیم. در بخش سوم و پایانی، بخش «حقوق سلطنت»، و بخش «اقتدار محاکمات» (قوه‌ی قضایی) را ارزیابی خواهیم کرد. 

بازنگری «حقوق سلطنت ایران»

بازنگری اصل ۳۵ متمم در تعریف سلطنت ایران. اصل ۳۵ متمم قانون اساسی مشروطه‌ی ایران در تعریف سلطنت ایران است. مشابه چنین اصلی در برخی قوانین اساسی پادشاهی‌های مشروطه‌ی جهان وجود دارد. برای نمونه، در قانون اساسی سلطنت مشروطه‌ی ژاپن، امپراتور «نماد دولت (State) و وحدت ملت» است که خاستگاه قدرت او «اراده‌ی ملت» است. در سلطنت مشروطه‌ی اسپانیا، پادشاه، «رئیس دولت، نماد وحدت و جاودانگی آن است».

متن اصل ۳۵ چنین است: «سلطنت ودیعه‌ای‌ست که به موهبت الهی از طرف ملت به شخص پادشاه مفوض شده». طبق روایت حسن تقی‌زاده، محمدعلی‌شاه با دستخط خود عبارت «موهبت الهی» را افزوده بود. این عبارت و بخش‌های دیگری درباره‌ی شریعت که به اصرار روحانیان به قانون اساسی اضافه شد، چنانکه در دو بخش پیشین توضیح دادیم، با اغلب قوانین اساسی امروز کشورهای دموکراتیک و سکولار همسو نیست.

بنابراین، اگر بناست اصلی در تعریف سلطنت ایران وجود داشته باشد، بهتر است اصل ۳۵ چنین انشایی داشته باشد: «سلطنت ودیعه‌ای است که از طرف ملت به شخص پادشاه مفوض شده است. پادشاه نماد وحدت ملت ایران و رئیس دولت است. او عهده‌دار وظایفی است که قانون اساسی به او محول می‌کند».

بازنگری اصل ۳۶ متمم در تعیین پادشاه و جانشین وی. اصل ۳۶ متمم قانون اساسی پس از تشکیل مجلس موسسان سال ۱۳۰۴ که بسیاری از چهره‌های انقلاب مشروطه در آن حضور داشتند، پادشاهی ایران را از سلسله‌ی قاجار به سلسله‌ی پهلوی منتقل کرد. متن اصل اصلاح‌شده چنین است: «سلطنت مشروطه‌ی ایران از طرف ملت به‌وسیله مجلس موسسان به شخص اعلیحضرت شاهنشاه رضاشاه پهلوی تفویض شده و در اعقاب ذکور ایشان نسلا بعد نسل برقرار خواهد بود».

پیشنهاد ما این است که عبارت «اعقاب ذکور» که در زمان تدوین این قانون در تمامی کشورهای پادشاهی مشروطه متداول بود، با توجه به برخی قوانین جدید مرتبط با جانشینی تاج و تخت در این کشورها تغییر کند و معیار مذکر یا مونث بودن جانشین پادشاه از میان برداشته شود. در قانون اساسی مشروطه‌ی ایران، برخلاف - به عنوان نمونه - قانون جانشینی پیش از اصلاح سال ۲۰۱۳ در سلطنت مشروطه‌ی انگلستان، فرزند مونث در خط جانشینی تاج و تخت نیز قرار ندارد. در انگلستان، تا پیش از اصلاح قانون در سال ۲۰۱۳، فرزند مونث بزرگ‌تر صرفا در صورت وجود فرزند مذکر جوان‌تر نمی‌توانست بر تخت سلطنت بنشیند. اما این قانون نیز تغییر کرد و دیگر جنسیت نقشی در تعیین جانشینی تاج و تخت ندارد.

البته میزان و چگونگی تعداد و ترکیب خانواده‌ی سلطنتی، می‌تواند مانند ژاپن به یک شورای سلطنتی محول شود؛ با حفظ اختیار تعیین جانشین برای پادشاه. در ژاپن، برای امور دربار و خاندان سلطنتی قانونی به نام «قانون خاندان امپراتوری» وجود دارد که دو مجلس ژاپن آن را تایید کرده‌اند. این قانون نهادی را به نام «شورای خاندان امپراتوری» (Kōshitsu Kaigi) تمهید دیده است که وظیفه‌‌اش تایید ازدواج‌ها در خاندان امپراتوری، فسخ عنوان سلطنتی از اعضای خاندان امپراتوری، تغییر ترتیب جانشینی امپراتوری در صورت «بیماری غیر قابل درمان» وارث تاج و تخت است.

در تعیین پادشاه، برخی الگوی «پادشاهی انتخابی» (elective monarchy) را مطرح کرده‌اند. الگوهایی که در سال‌های اخیر برای ایران مطرح شده‌اند اغلب پادشاه را همچون یک رییس‌جمهور مادام‌العمر یا غیر مادام‌العمر می‌دانند که مجلسی مخصوص یا یک شورای ویژه او را انتخاب می‌کند؛ یعنی خارج از چارچوب جانشینی بر اساس اصل وراثت (hereditary principle). البته امروز چنین شیوه‌ای در چند پادشاهی انتخابی موجود جهان هم اجرا نمی‌شود. برای نمونه، در امارات متحده عربی و سلطنت مالزی که دارای پادشاهی انتخابی‌اند، پادشاه از میان سلطان‌نشین‌ها یا امیرنشین‌هایی که خود بر اساس اصل وراثت‌ پیش می‌روند، انتخاب می‌شود. در کامبوج، شورای سلطنتی، پادشاه را از میان افراد مذکر دو خاندان سلطنتی که هر دو از اَخلاف شاه آنگ دوئنگ‌ هستند، برمی‌گزیند. در جهان باستان نیز پادشاهان انتخابی اغلب از میان خاندان‌های اشرافی یا ایلات بزرگ بودند. بر این اساس، پادشاهی انتخابی بدون آنکه هیچ‌گونه پیوند موروثی و خاندانی در کار باشد، به‌‌طور دوفاکتو و در عمل، یک جمهوری پارلمانی‌ست. بنابراین، چنین مدلی خارج از موضوع این مقاله است.

با توجه به این نکات، برای سلطنت مشروطه‌‌ی ایران، اصل ۳۶ متمم را می‌توان چنین بازنویسی کرد: «سلطنت مشروطه‌ی ایران از طرف ملت به‌وسیله مجلس موسسان به شخص اعلیحضرت رضاشاه پهلوی تفویض شده و جانشینان او از خاندان پهلوی بر اساس قانون مصوب مجلس تعیین خواهند شد». آن قانونی که تعیین و جانشینی پادشاه را مشخص خواهد کرد می‌تواند شامل تاسیس یک شورای خانواده‌ی سلطنتی یا بدون آن باشد.

حذف اصل ۳۷ متمم. متن اصل ۳۷ متمم چنین است: «ولایتعهد با پسر بزرگ‌تر پادشاه که مادرش ایرانی الاصل باشد خواهد بود در صورتی که پادشاه اولاد ذکور نداشته باشد تعیین ولیعهد برحسب پیشنهاد شاه و تصویب مجلس شورای ملی به عمل خواهد آمد، مشروط بر آنکه آن ولیعهد از خانواده قاجار نباشد ولی در هر موقعی که پسری برای پادشاه بوجود آید حقاً ولایت عهد با او خواهد بود». این اصل که همچون اصل ۳۶ و ۳۸ در مجلس موسسان ۱۳۰۴ تغییر کرده بود، با توجه به تمهید قانون جانشینی تاج و تخت که در بازنگری اصل ۳۶ شرح دادیم، اصلی زائد خواهد بود. قانون مربوط که به تصویب مجالس خواهد رسید، نحوه‌ی تعیین ولیعهد و شرایط او را مشخص خواهد کرد. 

درباره‌ی «ایرانی‌ الاصل» بودن مادر ولیعهد نیز این قانون تصمیم خواهد گرفت. در این‌باره، نگارنده پیشنهادی در رد یا در اثبات ندارد. در اصلاح این اصل در سال ۱۳۱۷ در جریان ازدواج محمدرضاشاه پهلوی و شاهدخت فوزیه «ایرانی الاصل بودن» در جهت سهولت کار تفسیر شده بود. طبق قانون مصوب ۱۴ آبان ۱۳۱۷، این کلمه به شرح زیر تفسیر شده‌ است: «ماده واحده - منظور از مادر ایرانی الاصل مذکور در اصل ۳۷ متمم قانون اساسی اعم است از مادری که مطابق شق دوم از ماده‌ی ۹۷۶ قانون مدنی دارای نسب ایرانی باشد یا مادری که قبل از عقد ازدواج با پادشاه یا ولیعهد ایران به اقتضاء مصالح عالیه کشور به پیشنهاد دولت و تصویب مجلس شورای ملی به موجب فرمان پادشاه عصر صفت ایرانی به او اعطاء شده باشد». 

بازنگری اصل ۳۸ متمم. اصل ۳۸ متمم اصل مربوط به Regency یا نیابت سلطنت است. نایب سلطنت کسی است که در صورت عدم بلوغ ولیعهد در صورت فوت یا بیماری سخت پادشاه، وظایف پادشاهی را بر عهده می‌گیرد. این اصل یکبار در سال ۱۳۰۴ و بار دیگر در سال ۱۳۴۶ اصلاح شد. متن آخرین نسخه‌ی آن بدین شرح است: «در موقع انتقال سلطنت، ولیعهد وقتی می‌تواند شخصا امور سلطنت را متصدی شود که دارای بیست سال تمام شمسی باشد. اگر به این سن نرسیده باشد شهبانو مادر ولیعهد بلافاصله امور نیابت سلطنت را به عهده خواهد گرفت، مگر این که از طرف پادشاه شخص دیگر به عنوان نایب‌السلطنه تعیین شده باشد. نایب‌السلطنه شورایی مرکب از نخست‌وزیر و روسای مجلسین و رئیس دیوان عالی کشور و چهار نفر از اشخاص خبیر و بصیر کشور با انتخاب خود تشکیل و وظایف سلطنت را طبق قانون اساسی با مشاوره آن شورا انجام خواهد داد تا ولیعهد به سن بیست سال تمام برسد. در صورت فوت یا کناره‌گیری نایب‌السلطنه، شورای مزبور موقتا وظائف نیابت سلطنت را تا تعیین نایب‌السلطنه از طرف مجلسین از غیر خانواده قاجار انجام خواهد داد. ازدواج شهبانو نایب السلطنه در حکم کناره‌گیری است.»

سازوکار تعیین نایب سلطنت در این اصل دارای ابهام و محدودیت است. برای نمونه، مشخص نیست معیار تعیین «چهار نفر از اشخاص خبیر و بصیر کشور» چیست. یا مشخص نیست اگر پادشاه به بیماری سختی دچار شود که نتواند وظایف خود را انجام دهد، نهاد سلطنت چگونه عمل خواهد کرد. در ضمن، گزینه‌های نیابت سلطنت در خانواده‌ی سلطنتی فقط به ولیعهد و ملکه‌ی همسر محدود شده است.

در پادشاهی‌های مشروطه‌ی امروز، سازوکارهای متفاوتی برای تعیین نایب سلطنت وجود دارد. پیشنهاد ما مشابه سازوکاری است که در پادشاهی مشروطه‌ی ژاپن وجود دارد. در ژاپن، طبق اصول ۱۶ تا ۱۹ در «قانون خاندان امپراتوری»، «شورای خاندان امپراتوری» بر حسب ترتیبی بسیار دقیق و تفصیلی نایب سلطنت را تعیین می‌کند. این ترتیب از ولیعهد مذکر و نوادگان مذکر امپراتور آغاز و تا ملکه‌ی همسر، ملکه‌ی مادر و شاهدخت‌ها را شامل می‌شود. به این ترتیب، محال است شخصی از خاندان سلطنتی برای مقام نیابت سلطنت حائز شرایط نباشد. البته باید در نظر داشت که ترتیب جانشینی مقام نیابت سلطنت، برخلاف ژاپن، بهتر است بر اساس معیاری غیر از جنسیت باشد. علاوه بر این، این ترتیب می‌تواند برحسب نظر حقوق‌دانان و نیز مجلس موسسان آینده تغییر کند.

بنابراین، اصل ۳۸ بهتر است با عطف به قانون خاندان سلطنتی مفروض - اگر قرار است همه‌چیز در قانون اساسی درج شود - با توجه با این نکات بازنویسی و تدوین شود. نکته‌ی اصلی در موضوع اصل نیابت سلطنت این است که باید برای چندین مرحله تمهید لازم اندیشیده شود. در ضمن، باید مانند اغلب قوانین اساسی مشروطه‌ی پادشاهی در جهان تصریح شود که جانشین پادشاه یا نایب سلطنت «از جانب» پادشاه دارای این مقام است. به عبارت دیگر، از اختیارات و وظایفی برابر با پادشاه برخوردار است.

در ضمن، اصل ۴۱ متمم که درباره‌ی شرایط فوت پادشاه و عهده‌داری مقام پادشاهی از سوی نایب سلطنت است و نیز اصل ۴۲ متمم درباره‌ی شرایطی که نایب سلطنت از سوی مجلس انتخاب می‌شد، در این اصل، مطابق موارد پیشنهادی ادغام می‌شوند.

بازنگری در اصل ۳۹ متمم. اصل مهم ۳۹ درباره‌ی شرایط رسمیت یافتن مقام پادشاهی برای شخص پادشاه است. این اصل تصریح می‌کند که یک پادشاه در صورتی می‌تواند بر تخت شاهی بنشیند که پیش از آن در حضور اعضای دو مجلس و هیات وزرا سوگند یاد کند. آنچه در این اصل، با توجه با آنچه پیش‌تر نوشتیم، باید تغییر کند متن سوگندنامه است. همانطور که پیش‌تر یاد شد، عباراتی چون «خداوند قادر متعال»، «کلام الله مجید و به آن چه نزد خدا محترم است»، «در ترویج مذهب جعفری اثنی عشری»، «در تمام اعمال و افعال خداوند عز شانه را حاضر و ناظر دانسته» و «از خداوند مستعان در خدمت به ترقی ایران توفیق می‌طلبم و از ارواح طیبه اولیای اسلام استمداد می‌کنم» با روح سکولار اصلاحات پیشنهادی سازگار نیست.

در قانون اساسی ۱۸۳۱ بلژیک نیز که یکی از منابع اصلی قانون اساسی ۱۹۰۷-۱۹۰۶ مشروطه‌ی ایران است چنین عباراتی مذهبی وجود ندارد. در اصل مربوط، سوگندنامه‌ای کوتاه درج شده بود که فقط مشتمل بر نظارت بر «قانون اساسی»، «قوانین ملت بلژیک»، «استقلال ملی» و «یکپارچگی سرزمینی» بود.

بنابراین، در این اصل، ضمن حفظ لزوم سوگند رسمی پادشاه در محضر دو مجلس و اعضای کابینه، متن سوگندنامه باید با توجه به مواردی که گفته شد اصلاح شود. در ضمن اصل ۴۰ نیز می‌تواند در این اصل، و در قالب بندی جداگانه ادغام شود. اصل ۴۰ متمم چنین است: «همین طور شخصی که به نیابت سلطنت منتخب می‌شود نمی‌تواند متصدی این امر شود مگر این که قسم مزبور فوق را یاد نموده باشد». علاوه بر این، مشابه قانون اساسی کنونی پادشاهی اسپانیا، قسم شخص ولیعهد، پس از رسیدن به سن قانونی، نیز بهتر است به این اصل افزوده شود.

بازنگری اصول ۴۶ و ۴۸ متمم. این دو اصل درباره اختیار پادشاه درباره عزل و نصب وزرا از جمله نخست‌وزیر و نیز «مامورین رئیسه دوائر دولتی» است. درباره این اختیار پادشاه در بخش دوم این سلسله‌مقاله در بخش اصل اختیارات و وظایف «حکومت» پیش‌تر نوشتیم. پادشاه نمی‌تواند پیش از تصمیم پارلمان نخست‌وزیر را عزل یا منصوب کند. عزل و نصب وزرا نیز بر اساس پیشنهاد نخست‌وزیر خواهد بود. اما پادشاه این اختیار را دارد که عزل و نصب نخست‌وزیر یا وزرا را نپذیرد، هرچند در تاریخ پادشاهی مشروطه‌های غربی به‌ندرت چنین موردی رخ داده است.

بازنگری اصل ۵۱ متمم. اعلان جنگ و عقد صلح باید ابتدا به پیشنهاد نخست‌وزیر باشد، اما تایید پادشاه در اعلان جنگ و عقد صلح ضروری است. 

بازنگری اصل ۵۴ متمم. درباره اختیارات پادشاه در تشکیل پارلمان در بخش اصلاح اصل ۴۸ متن اصلی قانون اساسی مشروطه پیش‌تر نوشتیم. این اصل باید با آن ملاحظات هماهنگ باشد یا در اصل مربوط ادغام شود. 

بازنگری اصل ۵۶ متمم. این اصل درباره «مخارج و مصارف دستگاه سلطنتی» باید تکمیل شود. نخست‌‌وزیر و حکومت باید هزینه‌های دستگاه سلطنتی را تایید کنند.

بازنگری «اقتدار محاکمات»

بخش دستگاه قضایی در قانون اساسی مشروطه، جز در مورد اختیارات «مجتهدین» در «امور شرعیه»، یکی از بخش‌های مهم و مترقی این قانون است. اگر تحولات دستگاه قضایی ایران پس از مشروطه را مرور کنیم، به اهمیت این بخش پی می‌بریم. با وجود این، دستگاه قضایی در بسیاری از کشورهای جهان در ۱۰۰ سال گذشته اصلاح شده است. برای نمونه، حتی در بریتانیا نهاد دیوان یا دادگاه عالی در سال ۲۰۰۹ تاسیس شد. به همین دلیل، بهتر است ساختار قضایی در قانون اساسی مشروطه آینده با توجه به این تحولات و نیز با توجه به تحولاتی که قوانین اساسی مشروطه جهان طی چند دهه اخیر از سر گذراندند، بازتعریف شود.

در جمهوری فرانسه و پادشاهی بلژیک، دادگاهی جداگانه به نام «دادگاه قانون اساسی» وجود دارد که درباره دعاوی و اختلافات نهادهای دولتی، رای صادر می‌کند. از سوی دیگر، در جمهوری آمریکا و پادشاهی ژاپن، «دیوان عالی» وجود دارد که علاوه بر این کارکرد، وظایف دیگری نیز دارد. چنانکه پیش‌تر در بخش دوم این سلسله‌مقاله نوشتیم، دیوان عالی در قانون اساسی مشروطه در واقع همان «دیوان‌خانه تمیز» بود که وظایفش ترکیبی از «دادگاه فرجام» و نیز دیوان عالی، البته محدودتر، در دستگاه‌های قضایی کشورهای دیگر بود.  

پیشنهاد می‌کنیم اصل اول در بخش قوه قضایی مشابه قانون اساسی ژاپن باشد. مزیت قانون اساسی ژاپن در بخش قضایی این است که از ابتدا ساختار قضایی را مشخص می‌کند. آن اصل چنین است:

«تمام قوه قضاییه در اختیار دیوان عالی کشور و دادگاه‌های پایین‌تری است که به موجب قانون مقرر شده است. هیچ دادگاه فوق‌العاده‌ای تشکیل نمی‌شود و به هیچ نهادی از قوه مجریه قدرت قضایی نهایی داده نمی‌شود. همه قضات در اِعمال وجدان خود مستقل‌اند و فقط ملزم به این قانون اساسی و قوانین دیگر خواهند بود». 

دیوان عالی ژاپن ۱۵ قاضی ارشد دارد که تحت ریاست یک قاضی کار می‌کنند. رئیس دیوان عالی به پیشنهاد نخست‌وزیر توسط امپراتور منصوب می‌شود.

مضمون این اصل می‌تواند اصل اول بخش «اقتدار محاکمات» البته با عنوانی دیگر باشد. بدین ترتیب، اصل ۷۱ متمم حذف و اصل جدید جایگزین خواهد شد. اصل ۷۱ با اصل سکولاریسم نیز که پیش‌تر درباره آن نوشتیم تناقض دارد. این اصل چنین است: «دیوان عدالت عظمی و محاکم عدلیه مرجع رسمی تظلمات عمومی هستند و قضاوت در امور شرعیه با عدول مجتهدین جامع الشرایط است». 

اصل دوم بخش قضایی قانون اساسی ژاپن چنین است: «دیوان عالی کشور صاحب قدرت وضع مقرراتی است که بر اساس آن قواعد دادرسی و رویه قضایی و امور مربوط به وکلا، انضباط داخلی دادگاه‌ها و اداره امور قضایی را تعیین می‌کند. مدعی‌‌العموم‌ها باید تابع قدرت وضع قانون توسط دیوان عالی کشور باشند. دیوان عالی می‌تواند اختیار وضع قوانین برای دادگاه‌های پایین‌تر را به این دادگاه‌ها تفویض کند».  این اصل به جایگاه دیوان عالی در اداره دستگاه قضایی اشاره می‌کند. مشابه چنین اصلی می‌تواند اصل دوم بخش قضایی قانون اساسی مشروطه ایران باشد.

اصل سوم و مهم بخش قضایی قانون اساسی ژاپن چنین است: «قضات جز با استیضاح عمومی عزل نمی‌شوند، مگر اینکه از نظر قضایی عدم صلاحیت روانی یا جسمی آنها برای انجام وظایف رسمی اعلام شود. هیچ‌گونه اقدام انضباطی علیه قضات نباید توسط هیچ نهاد اجرایی انجام شود». اینجا مقصود از «استیضاح عمومی»، استیضاح معمولا توسط پارلمان است که در اغلب کشورها وجود دارد. البته مواردی که قضات توسط پارلمان استیضاح شده‌اند نادر بوده است.

اصل چهارم بخش قضایی قانون اساسی ژاپن درباره عزل و نصب قضات دیوان عالی است. بر اساس این اصل، قضات دیوان عالی لزوما مادام‌العمر بر سر کار نیستند، اما یک قاضی می‌تواند تا پایان دوره بازنشستگی خود در مقام خود باقی بماند. بخشی از این اصل چنین است: «انتصاب قضات دیوان عالی در اولین انتخابات عمومی اعضای مجلس نمایندگان پس از انتصاب توسط مردم مورد بررسی قرار می‌گیرد و در اولین انتخابات عمومی اعضای مجلس نمایندگان پس از ۱۰ سال دوباره مورد بازبینی قرار می‌گیرند، و سپس به همین ترتیب. در موارد مذکور در بند قبل، هرگاه اکثریت رای‌دهندگان بر عزل قاضی موافق باشند، وی عزل می شود. امور مربوط به بررسی و بازبینی را قانون مشخص می‌کند. قضات دیوان عالی کشور با رسیدن به سن مقرر در قانون بازنشسته می‌شوند». 

اصل پنجم بخش قضایی قانون اساسی ژاپن درباره انتخاب قضات دادگاه‌های پایین‌تر است. این اصل چنین است: «قضات محاکم بدوی توسط هیات وزیران از فهرست اشخاصی که از سوی دیوان عالی کشور معرفی می شوند، تعیین می‌شوند. تمامی این قضات برای مدت ۱۰ سال با امتیاز انتصاب مجدد در سمت خود خواهند بود، مشروط بر اینکه با رسیدن به سن مقرر در قانون بازنشسته شوند». 

و اصل مهم بعدی در بخش قضایی قانون اساسی ژاپن چنین است: «دیوان عالی کشور آخرین مرجعی است که مشروطیت هر قانون، دستور، مقررات یا طرح پارلمانی رسمی را تعیین می‌کند». 

بنابراین، برای تنظیم اصول جدید مشابه این اصول، در قانون اساسی مشروطه ایران، می‌توان برخی از اصول بخش «اقتدار محاکمات» را حفظ یا در اصول جدید ادغام کرد. در این صورت، علاوه بر اصل ۷۱ متمم، اصول ۷۲، ۷۵، ۷۷، ۷۹ و نیز اصل ۸۳ بایستی حذف شوند.

اصل ۸۲ متمم قانون اساسی مشروطه ایران یک‌بار در سال ۱۳۱۰ تفسیر شده است. این تفسیر راجع به جزییات شرایط عزل قضات است که وجود آن ضرورتی در قانون اساسی ندارد. این موارد در قانون مربوط به محاکم قضایی می‌تواند گنجانده شوند.