درآمدی بر بازنگری قانون اساسی مشروطه ایران
بخش دوم (مجلس و حکومت)
محمد ایزدی
محمد ایزدی پژوهشگر فلسفه و ساکن فرانسه است. او کارشناسی خود را در دانشگاه پلی‌تکنیک تهران (دانشگاه صنعتی امیرکبیر)، و کارشناسی ارشد فلسفه را از دانشگاه ملی ایران (دانشگاه شهید بهشتی) اخذ کرد. سپس به فرانسه رفت کارشناسی ارشد خود را از دانشسرای عملی مطالعات عالی پاریس دریافت کرد. موضوع آخرین پژوهش دانشگاهی او «حاکمیت در فلسفه‌ی سهروردی» بوده است.
تابستان ۲۵۸۱ (۱۴۰۱)
درآمد
در بخش نخست این مقاله در شماره سوم فریدون، بخش «کلیات» و «حقوق ملت ایران» در متمم قانون اساسی مشروطه‌ی ایران را بررسی و اصلاحات پیشنهادی را شرح دادیم. حال در بخش دوم مقاله، اصول مرتبط با قوه‌ی قانون‌گذاری (مجلس شورای ملی و مجلس سنا) و قوه‌ی اجرایی (حکومت) را بررسی و بازنگری می‌کنیم. در بخش سوم و پایانی، بخش «حقوق سلطنت»، بخش «اقتدار محاکمات» (قوه‌ی قضایی) و دیگر بخش‌های باقیمانده را ارزیابی خواهیم کرد که احتمالا در شماره پنجم فریدون منتشر خواهد شد.
بازنگری بخش «قوای مملکت»
بخش «قوای مملکت» در متمم قانون اساسی مشروطه‌ی ایران از جهت محتوا با بخش اول قانون اساسی مشروطه که، در واقع، نظام‌نامه‌ی مجلس است ارتباط دارد. بخش اول قانون اساسی مشروطه شامل بخش‌های زیر است: «در تشکیل مجلس»، «در وظائف مجلس و حدود و حقوق آن»، «در اظهار مطالب به مجلس شورای ملی»، «عنوان مطالب از طرف مجلس» و «در شرایط تشکیل مجلس سنا».
همانطور که در ابتدا اشاره کردیم، قانون اساسی مشروطه‌ی ایران در دو مرحله تدوین و تصویب شد. بخش اول (مصوب ۱۹۰۶) فقط شامل اصول مرتبط با نوع تشکیل، ترکیب، وظایف و اختیارات مجلس شورای ملی و مجلس سناست. بخش‌هایی از بندهای متن اولیه‌ی قانون اساسی مشروطه‌ی ایران که ما از این پس آن را به اختصار «متن ۱۹۰۶» می‌‌‌نامیم، آیین‌نامه‌ی داخلی پارلمان است. بخش‌هایی از آن نیز در مجموعه‌ی بخش «قوه‌ی قانون‌گذاری» می‌گنجد.
در بازنگری و اصلاح قانون اساسی مشروطه می‌توان فصل‌بندی کلی قانون اساسی را کاملا تغییر داد، و بخش اول و متمم را در یک قانون اساسی واحد تنظیم کرد. از جهتی می‌توان گفت این اقدام بهتر است، چرا که بخش اول با عجله تنظیم شد تا به علت شرایط جسمی نامطلوب مظفرالدین‌شاه هر چه زودتر تصویب و تایید شود.
اما شاید بتوان گفت بهتر است برای حفظ توالی تاریخیِ مراحل تدوین و نیز برای رعایت اصل حداقل دخل و تصرف در متن اصلی، ساختار و شاکله‌ی کنونی قانون حفظ شود، و تنها اصول آن را روزآمد کرد.
هر دو دلیل قدرتمند و موجه‌‌اند، و اتخاذ تصمیم میان این دو دشوار است؛ ولی در نهایت پیشنهاد ما رویکرد اول و گردآوری بخش اول و متمم در یک متن واحد است. جز تغییر شماره‌ی اصول، تنها اصول مرتبط با مجلس از متن اولیه منفک و در بخش اول در بخش «قوای مملکت» جای خواهند گرفت.
بخش «قوای مملکت» در متمم قانون اساسی مختصر، موجز و عاری از جزییات مرتبط با ارتباط قوا با یکدیگر است. به اصول این بخش باید اصولی دیگر افزوده شود و جز اصل ۶ که می‌تواند بدون تغییر باقی بماند، بهتر است سه اصل ۲۷، ۲۸ و ۲۹ بنا به توضیحات زیر اصلاح یا تکمیل شوند.
اصل ۲۷ که سه قوه‌ی دولت (State) را برشمرده و تعریف کرده است در قوانین اساسی جاری مرسوم نیست. حتی در قانون اساسی وقت بلژیک، تعریف قوا در اصولی جداگانه آمده است. جدا کردن این اصول از این جهت بهتر است که اصول مرتبط با قوه‌ی ذکرشده در زیر آن اصل درج شود. به همین دلیل، پیشنهاد ما برای بخش «قوای مملکت» بدین شرح است:
اصل مرتبط با تعریف قوه‌ی مقننه. در متمم قانون اساسی، در تعریف قوه‌ی مقننه چنین آمده است: «قوه‌ی مقننه که مخصوص است به وضع و تهذیب قوانین، و این قوه ناشی میشود از اعلیحضرت شاهنشاهی و مجلس شورای ملی و مجلس سنا، و هریک از این سه منشاء حق انشاء قانون را دارد، ولی استقرار آن موقوف است به عدم مخالفت با موازین شرعیه و تصویب مجلسین، و توشیح به صحه‌ی همایونی، لکن وضع و تصویب قوانین راجعه به دخل و خرج مملکت از مختصات مجلس شورای ملی است. شرح و تفسیر قوانین از وظایف مختصه مجلس شورای ملی است».
این اصل بهتر است کوتاه باشد، و بخشی که درباره‌ی نقش مجلس شورای ملی و اهمیت آن است به بخش «مجلس‌ها» منتقل شود. البته در آنجا نیز بایستی در مواردی اصلاح شود. برای نمونه، پادشاه نمی‌تواند حق انشاء قانون داشته باشد، یا «موازین شرع» باید حذف شود.
بدین ترتیب، این اصل می‌تواند چنین باشد: «قوه‌ی مقننه مخصوص است به وضع قوانین، و این قوه به‌طور جمعی توسط پادشاه، مجلس شورای ملی و مجلس سنا اعمال میشود».
درباره‌ی ارتباط پادشاه با دو مجلس و ارتباط دو مجلس با یکدیگر در بخش «حقوق سلطنت» و بخش «مجلس‌ها» شرح داده خواهد شد.
اصل مرتبط با تعریف قوه‌ی مجریه. در متمم قانون اساسی، در تعریف قوه‌ی «اجراییه» چنین آمده است: «قوه‌ی اجراییه که مخصوص پادشاه است، یعنی قوانین و احکام به توسط وزراء و مامورین دولت به نام نامی اعلیحضرت همایونی اجراء میشود، به ترتیبی که قانون معین می‌کند».
این تعریف با یک موضوع بسیار مهم در تمایز میان دولت (State) و حکومت (Government) مرتبط است. در متن قانون اساسی مشروطه‌ی ایران، تمایزی آشکار و واضح میان دولت و حکومت، و میان رییس دولت (Head of State) یعنی پادشاه و رییس حکومت (President or Head of Government) یا نخستوزیر (Prime Minister) وجود ندارد. البته در ساختار کلی قانون اساسی مشروطه‌ی ایران، رییس‌الوزرا که از جانب مجلس دارای اکثریت کرسی‌هاست رییس حکومت (کابینه) است، اما این موضوع در متن تصریح نشده است.
در تمامی پادشاهی‌های مشروطه‌ی امروز جهان، پادشاه رییس دولت و نخستوزیر بنا بر تفویض اختیاری که پادشاه به او اعطا می‌کند، رییس حکومت (کابینه) است.
بنابراین، باید در تصریح جایگاه «نخستوزیر» که بنا بر آرای اکثریت پارلمان تعیین میشود و پادشاه تایید می‌کند، توجه ویژه داشت. این صراحت در تعریف وظایف رییس حکومت (کابینه) و قوه‌ی اجرایی در بخش مربوط باید رعایت شود.
حال اگر بخواهیم فصل‌بندی قانون اساسی مشروطه‌ی کنونی را که بر اساس قانون اساسی وقت بلژیک تدوین شده بود حفظ کنیم، تعریف قوه‌ی اجرایی در ماده‌ی ۲۷ متمم چنین می‌تواند باشد: «قوه‌ی اجرایی به‌نحو جمعی توسط پادشاه، نخستوزیر، مجلس شورای ملی و مجلس سنا اعمال میشود». باید توجه کرد این صرفا یک تعریف کلی از قوه‌ی اجرایی است؛ در ادامه و به‌ویژه در بخش حکومت (کابینه) خواهیم دید که در عمل، نخستوزیر اختیارات فراوانی خواهد داشت، که در قانون اساسی مشروطه‌ی کنونی وجود ندارد.
اصل مرتبط با قوه‌ی قضاییه و حکمیه. در قانون اساسی کنونی مشروطه درباره قوه قضاییه و حکمیه چنین آمده است: «قوه قضاییه و حکمیه که عبارتست از تمیز حقوق و این قوه مخصوص است به محاکم شرعیه در شرعیات و به محاکم عدلیه در عرفیات».
این اصل بنا بر توضیحات مرتبط با «شرعیات» و لزوم اصل سکولاریسم و اِعمال آن، در قانون اساسی مشروطه‌ی بازبینی‌شده باید کاملا تغییر کند. این اصل چنین می‌تواند باشد: «قوه‌ی قضایی توسط دادگاه‌ها و به‌نام پادشاه اعمال میشود».
حذف اصل ۲۸ متمم. اصل ۲۸ متمم («قوای ثلاثه مزبوره همیشه از یکدیگر ممتاز و منفصل خواهد بود») نوعی صورت‌بندی کلی از تفکیک قوای منتسکیو است. مشابه این اصل در قانون اساسی وقت بلژیک و نه در دیگر قوانین اساسی جاری دنیا وجود ندارد و می‌توان آن را حذف کرد.
اصلاح اصل ۲۹ درباره‌ی انجمن‌های ایالتی و ولایتی. اصل ۲۹ متمم ترجمه‌ای از اصل ۳۱ قانون اساسی ۱۸۳۱ بلژیک با اندکی تفاوت است. اصل ۲۹ متمم چنین است: «منافع مخصوصه هر ایالت و ولایت و بلوک به تصویب انجمن‌های ایالتی و ولایتی به موجب قوانین مخصوصه آن مرتب و تسویه میشود».
«قوانین مخصوصه»ای که در این اصل ذکر شده اشاره به قانون انجمن‌های ایالتی و ولایتی مصوب خرداد ۱۲۸۶ هجری خورشیدی دارد. این قانون ۱۲۲ ماده‌ای درباره‌ی تشکیل و عملکرد و تعیین وظایف این انجمن‌ها بود. وظیفه‌ی این انجمن‌ها یا شوراها «نظارت در اجرای قوانین مقرره و رسیدگی و قرارداد در امور خاصه ایالت» یا «اخطار و صلاح‌اندیشی در صرفه و امنیت و آبادی ایالت» بود. این انجمن‌های حق قانون‌گذاری نداشتند. دولت مرکزی بنا بر شناخت بیشتر این انجمن‌ها از مسائل محلی، رای و نظر آنها را جویا می‌شدند، اما ملزم به پیروی از آنها نبودند. در ضمن، در ماده‌ی ۱۰۳ این قانون آمده است که «در کلیه‌ی امور معاشی و اداره‌ی انجمن ایالتی می‌تواند رأی خود را اظهار کند، لیکن در امور سیاسی حق مذاکره ندارد»، و در توضیح «امور سیاسی» ذکر شده که «امور سیاسی عبارت از مسائلی است که راجع به اصول اداره و قوانین اساسی مملکت و پُلِتیک دولت باشد».
این اصل از جهت اهمیت و لزوم تمرکززدایی اداری و اعطای اختیارات در چارچوب قانون به استان‌ها، شهرستان‌ها و بخش‌ها باید حفظ شود، اما نگارش آن بایستی مطابق نظام تقسیم کشوری ایران باشد. این اصل می‌تواند بدین صورت باشد: «منافع هر منطقه به تصویب انجمن‌های استانی، شهری و روستایی به‌موجب قوانین ویژه‌ی آن مرتب و تسویه میشود».
بازنگری بخش «حقوق اعضای مجلسین»
این بخش از اهمیت بسیاری برخوردار است و از نام تا ترکیب آن بایستی اصلاح شود. همانطور که شرح آن رفت، این بخش باید ادغامی از تمامی اصولی در بخش اول قانون اساسی مشروطه و متمم آن باشد که به مجلس شورای ملی، مجلس سنا و به‌طور کلی قوه‌ی قانون‌گذاری مرتبط است. تنظیم این بخش بهتر است بر اساس قوانین اساسی جاری پادشاهی مشروطه‌ی جهان باشد.
البته مشابه رویّه‌ی اصلی بازنگری پیشنهادی ما، تلاش بر حفظ حداکثری اصول قانون اساسی کنونی تا حد امکان است.
بدین ترتیب، نام این بخش باید به «مجلس‌ها» (برابر Des Chambres) یا «مجلس شورای ملی و مجلس سنا» یا حتی «پارلمان» تغییر کند.
موضوع دیگر، اصولی است که تعداد اعضای مجالس، مدت زمان مجالس و جزئیات اجرایی و غیر ساختاری را مشخص می‌کند یا اصولی که به برخی وظایف و اختیارات اداری، مالیاتی و از این قبیل پرداخته‌اند. از بررسی این اصول عبور می‌کنیم و اصول سیاسی‌تر را باز می‌نگریم. این بدان معنا نیست که اصول یادشده اهمیت ندارد، بلکه این موارد، از جهتی در حال حاضر قابل پیشنهاد نیستند، و از جهتی دیگر در راستای هدف نگارش این مقاله نیستند. بنابراین، اصولی مانند اصول ۳ تا ۱۴ (جز اصل ۱۲) و اصول ۱۸ تا ۲۰ و چند اصل دیگر در بخش اول قانون اساسی مشروطه یا اصل ۳۱ و ۳۲ در بخش «حقوق اعضای مجلس» را مسکوت می‌گذاریم.
اصل نخست در بخش جدید «مجلس‌ها». متن این اصل می‌تواند ادغام و بازنویسی اصل ۲ در بخش اول قانون اساسی مشروطه در بخش «در تشکیل مجلس» و اصل ۳۰ در بخش «حقوق اعضای مجلسین» در متمم قانون اساسی مشروطه باشد.
اصل دوم قانون اساسی مشروطه چنین است: «مجلس شورای ملی نماینده‌ی قاطبه‌ی اهالی مملکت ایران است که در امور معاشی و سیاسی وطن خود مشارکت دارند».
اصل ۳۳ متمم نیز چنین است: «وکلای مجلس شورای ملی و مجلس سنا از طرف تمام ملت وکالت دارند نه فقط از طرف طبقات مردم یا ابالات و ولایات و بلوکاتی که آنها را انتخاب نموده‌اند.» اصل جدید می‌تواند به این شکل بازنویسی شود: «هر نماینده‌ی هر یک از دو مجلس نماینده‌ی همه‌ی ملت ایران است، نه فقط نماینده‌ی منطقه‌ی انتخاباتی خود و کسانی که به او رای داده‌اند. قوه‌ی قانون‌گذاری از دو مجلس شورای ملی و مجلس سنا تشکیل میشود».
افزودن اصلی درباره‌ی موارد منع نمایندگی در مجلس شورای ملی یا سنا. یک اصل مهم که در قانون اساسی مشروطه‌ی ایران باید گنجانده شود، عدم صلاحیت مقامات حکومتی، قضایی، نظامی و انتظامی برای نمایندگی هر یک از دو مجلس شورای ملی و مجلس سناست. به این توضیح که اگر نخستوزیر و وزرا از میان نمایندگان مجلس انتخاب شدند، آنان تا وقتی در کابینه حضور دارند نمی‌توانند در مجلسین سمت نمایندگی داشته باشند.
علاوه بر آنها، اعضای دادگاه قانون اساسی یا دادگاه عالی - که شرح این نهاد و وظایف و اختیارات آن را خواهیم آورد - و دیگر قضات، دادرس‌ها و دادستان‌ها نیز نمی‌توانند در این دو مجلس نماینده باشند. علاوه بر آنها، سربازان ارتش، نیروهای پلیس و کارکنان بخش‌های اطلاعاتی و امنیتی نیز نمی‌توانند تا زمانی که در پست‌های خود مشغول به کار هستند، در این دو مجلس نامزد نمایندگی شوند. در ضمن، پادشاه، برای نمونه برخلاف اصل ۴۵ قانون اساسی مشروطه‌ی کنونی ایران، نمی‌تواند افرادی در مجلس سنا منصوب کند.
این اصل از جهت تصریح استقلال قوه‌ی قانون‌گذاری که کلیه‌ی قوانین را تصویب می‌کند اهمیت دارد. این اصل بخشی از اصل ۳۱ قانون اساسی مشروطه را نیز شامل میشود.
بازنگری اصل ۱۲ درباره‌ی مصونیت قضایی اعضای مجلس شورای ملی یا سنا. اصل ۱۲ قانون اساسی مشروطه چنین است: «به هیچ عنوان و به هیچ دست‌آویز کسی بدون اطلاع تصویب مجلس شورای ملی حق ندارد متعرض اعضای آن بشود اگر احیانا یکی از اعضاء علنا مرتکب جنحه و جنایتی شود و در حین ارتکاب جنایت دستگیر گردد باز باید اجرای سیاست درباره او با استحضار مجلس باشد».
این اصل، مصونیت قضایی اعضای مجلس را به‌رسمیت نمی‌شناسد، بلکه فقط آن را به اطلاع مجلس شورای ملی مشروط کرده است. این اصل بایستی بازنگری شود.
اصل بازنگری‌شده باید مصونیت اعضای مجلس را برای بیان آنچه در مجلس می‌گویند تضمین کند. اگر هم جرمی مرتکب شدند، فقط در حین ارتکاب جرم می‌توانند بازداشت شوند و محاکمه‌ی آنها نیز در هر شرایطی باید مشروط به کسب مجوز مجلس باشد. به عبارت دیگر، فقط اطلاع مجلس کافی نیست؛ باید مجوز نیز اخذ شود.
در موارد جرایم کیفری از سوی نمایندگان نیز بخش کیفری در دیوان عالی می‌تواند به جرایم آنها رسیدگی کند. قضات و دادگاه‌های پایین‌تر حق محاکمه‌ی آنها را ندارند.
ذکر این محدودیت‌ها در قانون اساسی برای دستگاه قضایی در قبال نمایندگان مجلسین، از جهت تضمین آزادی بیان و عمل نمایندگان دو مجلس به منزله‌ی نهاد بنیادین دموکراسی در قانون اساسی مشروطه ضروری است.
بازنویسی و گسترش اصول درباره‌ی طرح و تصویب قوانین. در بخش «در وظایف مجلس و حدود و حقوق آن»، سه اصل نخست بسیار مختصر و فاقد جزییات مهم و اساسی است؛ برای نمونه، درباره‌ی نسبت قوانین تصویب‌شده و حقوق پایه‌ی تصریح‌شده در قوانین اساسی جدید، این سه اصل فاقد آن جزییات لازم است. این سه اصل بایستی در اصولی جدید بازنویسی و تکمیل شوند.
اصل جدید می‌تواند چنین باشد: «وضع کلیه‌ی قوانین، نظارت بر عملکرد حکومت (کابینه)، تایید بودجه‌ی دولت و دیگر اختیارات وضع‌شده در قانون اساسی در اختیار قوه‌ی قانون‌گذاری است».
اصل بعد چنین می‌تواند باشد: «مجلس شورای ملی حق وضع قانون دارد. این قوانین اگر مرتبط با حقوق پایه، از جمله آزادی‌های اساسی و قوانین مرتبط با حقوق بشر، و نیز قوانین مرتبط با انتخابات باشند، مستلزم رای اکثریت (معمولا دو-سوم) در مجلس شورای ملی و سپس در مجلس سناست. قوانین وضع‌شده نباید مغایر با اصول قانون اساسی باشند».
وجود اصل دیگری در ارتباط با اختیار موقت نخستوزیر در مواقع اضطراری نیز ضروری است. در شرایطی که قانونی باید به صورت فوری ابلاغ شود، نخستوزیر و حکومت حق دارند نوعی فرمان تقنینی یا فرمان اجرایی صادر کنند.
این قانون موقت، سپس و در یک دوره‌ی زمانی کوتاه - که در قانون اساسی باید تصریح شود - بایستی به تایید مجلس شورای ملی برسد تا به قانون دائم بدل شود.
فرمان تقنینی نخستوزیر نباید مغایر اصول قانون اساسی و دیگر قوانین کشور باشد. این فرمان تقنینی با لوایح پیشنهادی از سوی حکومت یا نخستوزیر متفاوت است.
در بحث از طرح و تصویب قوانین، وجود یک اصل مصرح در ارتباط با نقش پادشاه درباره‌ی قوانین نیز ضروری است. به ویژه که در اصل ۱۵ قانون اساسی به آن اشاره رفته است. در اصل ۱۵ آمده است که قوانین وضع‌شده باید به «صحه‌ی همایونی موشح» شود. طبق قانون اساسی مشروطه، پادشاه حق وتو و رد قوانین را ندارد، اما بدون تایید پادشاه قوانین اعتبار قانونی نخواهند داشت. اصل جدید باید به‌طور جداگانه نقش پادشاه را تصریح کند. این اصل چنین می‌تواند باشد: «پادشاه در مدتی محدود (این مدت باید دقیقا تعیین شود) رضایت خود را نسبت به قانون تصویب‌شده اعلام خواهد کرد».
اصل دیگری که با قوانین و تصمیم‌گیری درباره‌ی آن ارتباط دارد، اصلی درباره‌ی نحوه و شرایط برگزاری همه‌پرسی است. در موارد تصمیم‌گیری‌های سیاسی خاص، همه‌پرسی به فرمان پادشاه و به پیشنهاد نخستوزیر و پس از تایید دو مجلس برگزار خواهد شد.
اصلاح اصل ۴۸ درباره‌ی اختیار پادشاه در انحلال مجلس. اصل ۴۸ در بخش اول قانون اساسی مشروطه از جمله پرمناقشه‌ترین اصول بوده است. این اصل در بخش «در شرایط تشکیل مجلس سنا» در متن اولیه گنجانده شده است.
این اصل در سال ۱۳۲۸ هجری شمسی فسخ و اصل دیگری جایگزین شد. تفاوت اصل اولیه و اصل جایگزین‌شده، جز تفاوت در ارائه‌ی راهکار در صورت اختلاف مجلس شورای ملی و مجلس سنا، همچنین، تصریح در انحلال مجلس شورای ملی یا مجلس سنا یا هر دو از سوی پادشاه است. جمله‌ی نخست اصل جایگزین‌شده به‌نحوی نامشروط حق انحلال مجلس را به پادشاه داده است. دلایل تاریخی این تغییر را در مقاله‌ی «کنستیتوسیونالیسم غربی و مشروطیت ایرانی» (فصلنامه‌ی فریدون، شماره‌ی دوم، آبان ۲۵۸۰، ص. ۱۳-۱۲) شرح داده بودیم.
این اصل چه در بخش حق پادشاه در انحلال دو مجلس و چه در بخش تنظیم روابط مجلس شورای ملی و مجلس سنا باید بر اساس قوانین اساسی مشروطه‌ی جاری و مرسوم در جهان و نیز تجربیات گذشته‌ی ایران در بحران‌های میان مجلس، نخستوزیر و پادشاه اصلاح شود.
بهتر است این دو بخش یعنی موضوع اختلاف سنا و مجلس شورای ملی و حق پادشاه در انحلال مجلس از یکدیگر تفکیک و در دو اصل جداگانه تدوین شوند.
اصل پیشنهادی درباره‌ی اختلاف مجلس سنا و مجلس شورای ملی چنین می‌تواند باشد: «پس از مدتی مشخص (این مدت باید دقیق تعیین شود)، پس از آنکه طرح یا لایحه‌ی قانونی از جانب سخنگو یا رییس یا نماینده‌ی ویژه‌ی مجلس شورای ملی به سخنگو یا رییس یا نماینده‌ی ویژه‌ی مجلس سنا تقدیم شد، بنا به تشخیص مجلس سنا آن طرح یا لایحه می‌تواند یا وتو شود یا بر آن متمم و تبصره‌ای افزوده شود. وتو باید رای اکثریت مطلق اعضای مجلس سنا را داشته باشد. در صورت وتوی طرح یا لایحه، و در صورتی که مجلس شورای ملی با اکثریت مطلق دوباره متن اولیه را تصویب کند، طرح یا لایحه به پادشاه برای رضایت ابلاغ میشود و جنبه‌ی قانونی خواهد یافت. اگر مجلس شورای ملی نتوانست متن اولیه را با اکثریتی مطلق تصویب کند، می‌تواند پس از اصلاح متن اولیه یا افزودن تبصره یا متمم با اکثریتی ساده، آن طرح یا لایحه را به تصویب برساند».
در واقع، بهتر است که مجلس شورای ملی - با لحاظ کردن محدودیت‌هایی برای خود از جمله جلب آرای اکثریت مطلق - به صورت کلی، نسبت به مجلس سنا دست بالاتر را داشته باشد.
برای نمونه، در قانون اساسی جاری مشروطه‌ی اسپانیا، سازوکار رفع اختلاف میان مجلس سنا و کنگره‌ی نمایندگان چنین است. این سازوکار به مجلس شورای ملی به‌عنوان نهاد مادر در مشروطه‌های پارلمانی اختیارات بیشتری می‌دهد.
در ضمن، پادشاه نمی‌تواند به ابتکار و اراده‌ی خود هر یک از دو مجلس یا مجلس سنا را منحل کند. پیشنهاد انحلال پارلمان فقط در اختیار نخستوزیر است ولی پادشاه آن را تایید خواهد کرد. نخستوزیر پس از مشورت با هیات وزرا، درخواست انحلال هر یک از دو مجلس یا هر دو را به پادشاه خواهد داد. پادشاه است که تصمیم به حکم انحلال پارلمان خواهد داد.
این جزییات مهم را باید در اصلی جداگانه با عنوان «درباره انحلال مجالس» تدوین کرد. در این اصل باید محدودیت‌هایی درباره‌ی شرایط انحلال مجالس در نظر گرفت. برای نمونه، نمی‌توان هنگام رای عدم اعتماد مجلس به وزیر یا نخستوزیر مجالس را منحل کرد. یا در یک مدت مشخص زمانی نمی‌توان بیش از یکبار مجالس را منحل کرد.
افزودن اصلی درباره‌ی اعلام حکومت نظامی. در شرایط خاصی که قانون تعیین می‌کند، فقط مجلس شورای ملی حق دارد با اکثریت قاطع آرا حکومت نظامی اعلام کند و نیز ابلاغ حکومت نظامی فقط به درخواست نخستوزیر ممکن است. جزییات این اصل و نیز اعلام «وضعیت اضطراری» که شرایط و تعریف خود را دارد باید تعیین شود. اعلام وضعیت اضطراری از اختیارات انحصاری مجلس شورای ملی است.
بازنگری در اصل الحاقی به متمم قانون اساسی. اصل الحاقی به متمم که شرایط و نحوه‌ی اصلاح قانون اساسی را مشخص می‌کند نیازمند اصلاحاتی است.
یکی از این اصول مشروط بودن تایید مصوبات مجلس موسسان به «موافقت» پادشاه است. واژه‌ی «موافقت» بهتر است به «رضایت» تغییر کند، اما اصل اختیار سلطنتی (royal prerogative) درباره‌ی تغییر قانون اساسی حفظ شود. اما «تایید» پادشاه برای تشکیل مجلس موسسان پس از تصمیم مجلس شورای ملی و مجلس سنا بهتر است حذف شود.
بخش دیگری که باید اصلاح شود، ناممکن بودن تغییر قوانین مرتبط با مذهب است. از آنجا که طبق مواد پیشنهادی و اصلاحی که پیش از این گفته بودیم، مذهب رسمی در قانون عملا وجود ندارد، به طریق اولی، این بخش نیز بایستی برداشته شود.
بند آخر اصل الحاقی درباره‌ی ارجاع به اصولی مشخص در قانون اساسی نیز با توجه به تغییرات پیشنهادی، بالطبع، بلاموضوع خواهد شد و بایستی حذف شود.
جایگزینی اصول ۲۲ تا ۲۵ قانون اساسی درباره‌ی اختیارات مجلس شورای ملی درباره‌ی کلیه‌ی قراردادهای خارجی و بین‌المللی. اصول ۲۲ تا ۲۵ قانون اساسی مشروطه در بخش «در وظائف مجلس و حدود و حقوق آن» باید اصلاح شوند. یکی از دلایل مهم اصلاح آن، ضعف آن در تامین منافع ملی ایران در معاهدات و قراردادهای دولتی بین‌المللی است.
علاوه بر آن، ابهام در تصریح نوع قراردادها ممکن است موجب جلوگیری از قراردادهایی در بخش خصوصی شوند که برای کشور منفعت دارند.
برای نمونه در اصل ۲۲ آمده است که: «مواردی که قسمتی از عایدات یا دارایی دولت و مملکت منتقل یا فروخته میشود یا تغییری در حدود و ثغور مملکت لزوم پیدا می‌کند به تصویب مجلس شورای ملی خواهد بود». اینجا مشخص نیست که «حدود و ثغور مملکت» دقیقا به چه معناست. اگر مقصود خرید ملک یا زمینی با مشخصات متعارف از سوی اتباع حقیقی یا حقوقی خارجی باشد، این اصل با تجارت آزاد مغایرت دارد، اما اگر مقصود تغییر مرزها و ساختار سرزمین است، حدود و ثغور مملکت نمی‌تواند مشروط به تصویب مجلس شورای ملی باشد، چرا که پیش از آن، با قانون اساسی کشور در تضاد است.
بنابراین، این چند اصل بهتر است در چند اصل جدید و به شیوه‌ای که پیشنهاد می‌دهیم تدوین شوند.
اصل جایگزین نخست چنین می‌تواند باشد: «برحسب قانونی مرتبط، ضمانت قراردادهای خارجی و بین‌المللی - که هر یک از بخش‌های دولت یکی از طرفین هستند و شرح ماهیت آنها در ادامه خواهد رفت - بر عهده‌ی مجلس شورای ملی، مجلس سنا یا حکومت (کابینه) است. در هر صورت، قراردادهای دولتی خارجی و بین‌المللی، حتی اگر از سوی حکومت پیشنهاد شود، باید مجوز مجلس شورای ملی و مجلس سنا را داشته باشند. علاوه بر آن، پادشاه نیز باید این نوع قراردادها را تایید کند».
اصل دیگر می‌تواند چنین باشد: «قراردادها و معاهدات خارجی و بین‌المللی شامل همه‌ی قراردادهایی می‌شوند که با امور نظامی، امور مالی - که خزانه‌ی کشور را تحت تاثیر قرار می‌دهند - و امور سیاسی پیوند دارند. همچنین شامل قراردادهایی می‌شوند که مستلزم تغییر قوانین موجود یا ارائه‌ی تبصره‌ی قانونی بر قوانین موجود در مجلس شورای ملی و مجلس سنا هستند».
تعیین مصادیق قراردادهای بین‌المللی از این جهت ضروری است که تفسیر آن محدود شود.
بازنگری بخش «راجع به وزرا»
قانون اساسی مشروطه‌ی ایران، همانگونه که پیش‌تر یاد شد، بر اساس چارچوب قانون اساسی ۱۸۳۱ بلژیک تدوین شد که بخش «حکومت» جدا از بخش «سلطنت» نداشت. آن بخش که به وزرا مرتبط بود «راجع به پادشاه و وزرا» (Du Roi et des ministres) بود که به دو بخش (section) زیرین تقسیم می‌شد، یکی «راجع به پادشاه» و دیگری «راجع به وزرا».
ساختار متمم قانون اساسی مشروطه نیز بر اساس همین ترتیب است، با این تفاوت که «حقوق سلطنت» از «راجع به وزرا» جدا شده‌اند، اما وزرا زیرمجموعه‌ی بخش «پادشاه» است. قانون اساسی کنونی بلژیک نیز بخش «حکومت فدرال» یعنی قوه‌ی اجرایی یا دولت در ادبیات سیاسی رایج ایران، زیر بخشی از بخش «درباره‌ی پادشاه و حکومت فدرال» است. بلژیک برخلاف ایران یک پادشاهی فدرال بوده است.
در قانون اساسی ۱۸۳۱ بلژیک، برخلاف قانون اساسی کنونی این کشور، منصبی به‌طور مشخص به نام «نخستوزیر» وجود ندارد. در قانون اساسی مشروطه ایران تا پیش از اصلاح ۱۳۴۶ نیز عنوان مقامی تحت عنوان «نخستوزیر» وجود ندارد. البته این بدان معنا نیست که در ایران «رئیس‌الوزراء» وجود نداشت. اما رئیس‌الوزرا در قانون اساسی مشروطه جدا از هیات وزرای پادشاه تعریف نشده بود.
بنابراین، بخشی جداگانه باید ویژه‌ی حکومت (کابینه) در قانون اساسی جدید مشروطه وجود داشته باشد.
افزودن اصلی درباره‌ی تعریف حکومت (Government) و تعیین اختیارات و وظایف آن. اصل اول بخش «حکومت» وظایف و اختیارات کابینه و نخستوزیر را مشخص می‌کند. این اصل می‌تواند چنین باشد: حکومت، سیاست داخلی و خارجی، اداره‌ی امور مدنی، نظامی و دفاع از کشور را هدایت می‌کند. حکومت، اقتدار اجرایی و قانونی را مطابق قانون اساسی و قوانین دیگر اعمال می‌کند.
افزودن اصلی درباره‌ی ساختار حکومت (کابینه). حکومت متشکل از یک رئیس (نخستوزیر) و یا معاون نخستوزیر، وزرا و دیگر مناصبی است که در ارتباط با وظایف حکومت هستند.
نخستوزیر مسئول حکومت (کابینه) و مدیر امور اجرایی کشور است. او بر اساس رای اکثریت مجلس در حال کار از سوی حزب یا احزاب دارای اکثریت انتخاب میشود. او پس از تایید و رضایت پادشاه به‌طور رسمی نخستوزیر ایران خواهد شد.
البته از نامزدی مقام نخست‌وزیری تا رسمیت یافتن مقام او مراحلی وجود دارند که در قانون اساسی باید ذکر شوند. برای نمونه، او پیش از رضایت پادشاه باید از سوی مجلس شورای ملی رای اعتماد بگیرد. یا ممکن است که یک حزب نتواند حائز اکثریت مطلق مجلس شورای ملی شود. سازوکار نامزدی مقام نخست‌وزیری، در این‌صورت، باید به‌طور جزئی قید شود. حتی ممکن است که در نهایت، مجلس شورای ملی موفق به توافق بر سر نامزدی یک نخستوزیر نشود. مراحل انحلال پارلمان و برگزاری دوباره‌ی انتخابات باید تدوین شود.
در ضمن، همانطور که در بالا شرح دادیم، حق پیشنهاد انحلال مجلس شورای ملی و مجلس سنا از اختیارات ویژه‌ی نخستوزیر است.
حق اعلان جنگ در اختیار نخستوزیر و حکومت نیست، هرچند اوست که بر اساس حقی ویژه اعلان جنگ را پیشنهاد می‌دهد. اعلان جنگ در اختیار پادشاه است. در برخی کشورهای پادشاهی مشروطه، در سال‌های اخیر، مجوز پارلمان برای اعلان جنگ ضروری شده است. درباره‌ی شرایط این اختیار در بخش «حقوق سلطنت» شرح خواهیم داد.
افزودن اصلی درباره‌ی نیروهای امنیتی در بخش «حکومت». نیروهای امنیتی از جمله پلیس و دیگر نیروهای امنیتی و اطلاعاتی بخشی از حکومت (کابینه) هستند؛ ولی قوانین مرتبط با نیروهای امنیتی کشور باید در مجلس شورای ملی تصویب شوند.
اصلاح اصل ۶۹ و حذف اصل ۷۰ متمم درباره‌ی نظارت قضایی بر اعضای حکومت. در اصل ۶۹ متمم نوشته شده است که «دیوان‌خانه‌ی تمیز» مسئول رسیدگی به اتهامات وزرا است. دیوان تمیز که سرانجام نامش به دیوان عالی کشور تغییر کرد، در اصل معادل دیوان فرجام در برخی کشورهای غربی بود.
طبق قانون عدلیه مصوب ۱۳۰۷ هجری خورشیدی، «دیوان تمیز در غیر مواردی که قانون استثناء کرده داخل ماهیت دعوی نشده، فقط حق نقض و ابرام احکام و نظارت در محافظت قانون و اجرای آن لا بالسویه در تمام محاکم عدلیه دارد».
این بدان معناست که دیوان تمیز در قانون اساسی مشروطه معادل «دادگاه فرجام» یا Court of cassation در کشورهایی چون بلژیک و فرانسه بود. دادگاه فرجام بالاترین دادگاه در میان دادگاه‌های استیناف و تجدید نظر است. دادگاه‌های فرجام وارد شواهد پرونده مانند دادگاه‌های عادی، برخی دادگاه‌های استیناف و حتی دادگاه عالی (Supreme court) نمی‌شوند.
اما برای پرهیز از هرگونه اعمال سلیقه بهتر است، اتهامات نمایندگان مجلس، نخستوزیر و دیگر مقامات حکومتی از ابتدا در دادگاه عالی بررسی شوند. البته این موضوعی است که می‌تواند بر حسب نظر حقوق‌دانان تغییر کند. برای نمونه، طرح شکایت در دادگاه‌های عادی انجام شود، و در صورت نیاز، در نهایت در دادگاه یا دیوان عالی بررسی شود.
در اصل ۶۹ متمم آمده است که در صورت شکایت مجلس شورای ملی، مجلس سنا یا سازمانی دولتی، این شکایت در دیوان عالی بررسی خواهد شد. اصل ۶۹ متمم، جرایمی را که در چارچوب اداری و حکومتی قرار دارند و نیز جرایم خصوصی وزرا را از یکدیگر تفکیک کرده است و وارد جزئیات نحوه‌ی تشکیل دادگاه در دیوان‌خانه‌ی تمیز شده است. این جزییات می‌تواند در قانون مرتبط با دیوان عالی کشور پیش‌بینی شود و بنابراین، ضرورتی برای ذکر آن در قانون اساسی نیست.
در ضمن این اصل، طرح شکایت از وزرا در تمامی جرایم را از جمله اختیارات مجلس شورای ملی و مجلس سنا می‌داند، در حالی که چنین اختیاری درباره‌ی همه‌ی اتهامات کیفری ضروری نیست.
بنابراین، اصل اصلاح‌شده‌ی ۶۹ می‌تواند چنین باشد: «نخستوزیر، وزرا و دیگر اعضای حکومت در خصوص اتهامات کیفری در مقابل بخش کیفری دادگاه عالی باید پاسخگو باشند. اگر اتهام وارد شده با امنیت ملی در ارتباط باشد، دادخواست باید از سوی تعدادی از نمایندگان مجلس شورای ملی (این تعداد باید ذکر شود. برای نمونه، یک‌چهارم اعضای مجلس شورای ملی) و همراه با تایید اکثریت مطلق مجلس شورای ملی باشد. حق سلطنتیِ پادشاه برای عفو نخستوزیر، وزرا و اعضای حکومت در کلیه‌ی اتهامات کیفری وارد نخواهد بود».
یادآوری این موضوع ضروری است که مصادیق اتهام «اقدام علیه امنیت ملی» باید در قانونی مرتبط یا حتی در قانون اساسی ذکر شود. جرایمی که در ادبیات سیاسی امروز ایران «جرایم سیاسی» خوانده میشود، در واقع در یک نظم مشروطه جرم محسوب نمی‌شوند. بنابراین ضروری است که مجلس شورای ملی اتهام اقدام علیه امنیت ملی درباره‌ی نخستوزیر و مقامات حکومتی را با اکثریت آرا تایید کند.
اصل ۷۰ متمم به ارجاع به یک «قانون مخصوص» درباره‌ی «تعیین تقصیر و مجازات و اراده بر وزرا» اختصاص دارد؛ ولی ضرورتی برای یک قانون مخصوص وجود ندارد. نخستوزیر، وزرا و مقامات حکومت در مقابل قانون با مردم عادی برابر خواهند بود. فقط از آنجایی که اتهام آنها در زمان حضور در مناصب حکومتی است باید در دادگاه عالی یا دادگاه بالادستی دیگری بررسی شود که احتمال اعمال سلیقه و نفوذ در داوری به حداقل برسد. بنابراین، وجود اصل ۷۰ متمم بلاموضوع خواهد بود.
افزودن اصلی درباره‌ی استعفای حکومت. در شرایطی که مجلس شورای ملی رای به عدم اعتماد یا عدم کفایت کابینه بدهد، نخستوزیر درخواست استعفای خود را به پادشاه تقدیم می‌کند. بدون آنکه انتخابات جدیدی برگزار شود، مراحلی که برای نامزدی نخستوزیر و تشکیل کابینه طی میشود، دوباره انجام میشود و کابینه‌ی جدید تشکیل میشود. در این شرایط، همانطور که بالاتر ذکر شد، نخستوزیر نمی‌تواند درخواست انحلال مجلس شورای ملی یا مجلس سنا را ارائه دهد.